5月19日，在大亚湾开发区“百千万工程”“两湾”旅游区建设暨“5.19旅游日”系列活动现场，大亚湾澳头街道东升村7户渔民代表满怀激动地从区有关负责人手中接过沉甸甸的红色《不动产权证书》。这本看似普通的证书，实则承载了海岛渔民的新希望。它标志着困扰东升村多年的土地权属历史难题得到根本解决，更为大亚湾有居民海岛土地使用权确权和利用开辟了新路径。
大亚湾开发区在全省率先开展有居民海岛土地确权与利用课题研究项目，有效解决有居民海岛渔村在集体经济发展、村民建房中遇到的土地产权问题，保障渔村集体与村民的合法权益，促进渔村集体经济发展和社会和谐稳定。
预计今年底前，东升村200多户村民房屋都将完成“房地一体”不动产确权并发放《不动产权证书》。
东升岛。惠州日报记者谢伟鑫 摄
现行法律法规未明确规定岛上土地权属
东升村是大亚湾澳头一个传统渔村，四面环海，已有200多年历史。历史上该村渔民以船为家，打鱼为生。20世纪50年代至70年代，地方政府组织渔民搬离船舱到岛上定居。村里现有户籍人口1100余人，全部居住在东升主岛大洲头。村民世代以捕捞业为生，近年来逐渐发展起渔家乐、休闲渔船等旅游产业，2024年入选第四批广东省文化和旅游特色村。
虽然东升村村民一直在岛上生产生活，但我国现行法律法规未明确规定岛上土地权属性质。因此，东升村在土地开发利用过程中遇到土地产权不明的制度困境，岛上土地资源无法得到有效开发利用，包括岛上生活配套设施、村民住房用地等无法落地，对村集体经济发展与村民生活构成较大影响。
“土地没有确权，村民建新房或对已有房屋进行改建就有问题，一旦动工就属于违建。”东升村委会副主任苏海强介绍，村里的房屋大多建于20世纪90年代，有的年久失修，有的几代人住在一栋房子里拥挤不堪。不仅如此，这些年村里想发展文旅产业，但受限于没有土地资源和不动产，只能干着急。
大亚湾开发区自然资源分局相关负责人介绍，为了解决这个问题，区有关负责人曾多次安排相关部门进行调研，包括去国内其他有居民海岛调研解决办法，但因为其他地方情况与大亚湾区不同，无法直接借鉴。
深入调研拟定土地确权与利用方案
为破解有居民海岛土地确权难题，2020年开始，大亚湾开发区自然资源分局牵头组织广东外语外贸大学土地法制研究院及区有关职能部门，以东升村为研究对象开展了多轮实地调研和专题研讨，最终形成了《大亚湾区海岛土地确权的制度难题及其解决方案》课题研究成果。
课题调研组研究认为，根据我国土地公有制的基本逻辑与思路，基于《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国海岛保护法》《自然保护区土地管理办法》等规定，东升岛土地所有权应归属于国家，应当按照国家所有加以确权。这不仅符合历史与现行的法律规定，也符合保护自然资源、实现合理利用的可持续发展的未来目标。
这个研究成果有效解决了东升岛的土地权属是归国家所有还是归集体所有的问题，也为岛上土地使用权确权和利用奠定了基础。
为充分利用好课题研究成果，解决有居民海岛土地产权问题，保障渔村集体经济发展和村民住房用地需求，区自然资源分局结合课题研究成果及区有居民海岛土地审批、登记、管理等业务，花了一年多时间，拟定了《大亚湾区有居民海岛土地确权与利用方案》。
记者看到，该方案明确东升岛的土地所有权归国家所有后，岛上土地使用权根据历史沿革情况可确认由村集体使用，按整体确权思路将土地使用权确权给集体，由集体按照集体土地管理规则对东升岛土地进行管理与利用。其中，村民有宅用地需求，可向村集体申请，由村集体进行审核，报街道办审批，执行相关法律法规关于宅基地的申请、审批、收回的规定；岛上的经营性、公益性建设用地参照集体建设用地使用权，由东升村集体作为主体提出申请，由区管委会进行审批。
力争年内完成全村200多户房屋确权
在推进大亚湾区有居民海岛课题研究和海岛土地确权与利用方案落地的同时，区自然资源分局积极响应“乡村振兴”“为群众办实事”等工作要求，按照先易后难原则，有序推进东升渔村村庄规划编制、用地审批手续完善等事宜，已于2024年办理了东升小学项目、东升党群服务中心项目的用地审批、登记、颁证，有效保障了东升渔村发展的用地需求。
同时，区自然资源分局积极推动东升村村民房屋的确权工作。今年4月，该局开始对东升村第一批村民房屋进行确权。工作人员一家一户调查、宣传政策并收集问题，提出“一户一策”的解决方案。经过一个月努力，第一批7户村民家的房屋完成确权，并于5月19日颁发《不动产权证书》。这些证书上详细记载了房屋的建筑面积、层数、结构、建房年份以及占地面积等信息。
“有了《不动产权证书》，房屋要改造或改民宿，就有证可依了，心里踏实多了！”徐家豪高兴地说。他和哥哥各自成家，两个小家庭和父母住在一栋房子里，家里房屋两层半，将来孩子大了就面临房子不够住问题。
“这是村里期盼已久的大事、好事，村民都很支持、配合，现在每天都有村民来咨询工作人员什么时候到自己家里测绘，大家都希望家里的房子早点确权，拿到《不动产权证书》。”苏海强表示，有了《不动产权证书》，相当于家里的房子有了法律保护，可以放心重建或改建房子，改善生活居住环境。同时，随着村里的经营性、公益性建设用地确权，村里发展也更有底气和信心了。
对区自然资源分局来说，这是登记发证工作创新突破的一小步，更是为民办实事的一大步。“能够为海岛居民解决这个大难题，我们也很有成就感。”区自然资源分局相关负责人表示，由于东升岛各家各户房屋存在的具体问题不同，包括家庭内部财产分配问题，需要清查历史沿革情况，按照“依法依规、尊重事实、照顾现实”原则开展审批、登记工作。目前该局计划推动第二批村民房屋确权工作，力争今年底前完成全村200多户房屋确权并颁发《不动产权证书》。“只要房屋权属清晰，村民只需配合开门测量就行。收集完资料后，后续工作都由区自然资源分局‘一站式’完成。”
惠州日报记者匡湘鄂 欧阳德辉 通讯员刘晓红 邱敏
